Los asistentes a las VII Jornadas de Protocolo Covid’19 han asumido como suya la propuesta de la Asociación Aragonesa de Protocolo sobre la aplicación en las banderas oficiales cuando se declare luto oficial nacional, autonómico y local. El 67 por ciento de los asistentes dieron su si sin condiciones y un 32 por ciento también apoyaron el documento aunque pedían algunos ajustes. Sólo un 1 por ciento estimó que no al señalar que deberían ampliarse las recomendaciones. Del análisis de esos resultados acreditan que la totalidad estiman necesario disponer de ese documento, que seguramente con el tiempo irá ajustándose más e incluir nuevas recomendaciones. No se trata de normativa alguna, por supuesto, sino un documento de recomendaciones que nosotros mismos, los profesionales, nos damos para tratar de unificar las decisiones ante la laguna legislativa existente en España hasta el momento. La propuesta presentada por los aragoneses en formato de comunicación argumentada, ha sido elevada a título informativo a la dirección del departamento de protocolo de la Presidencia del Gobierno, que tiene las competencias de la extinta Jefatura de Protocolo del Estado.

En las líneas que siguen se hace un resumen de los detalles de las recomendaciones que se harán llegar a todas las personas interesadas, asociaciones y sus socios y a los servicios de protocolo de las instituciones o empresas que lo soliciten, así como a las personas que se han inscrito en las pasadas Jornadas de Protocolo Covid’19 (“Eventos ante la crisis”) (ya casi dos mil profesionales) o lo hagan en las IX Jornadas, en este enlace:

https://us02web.zoom.us/meeting/register/tZUrc-isqTwoGtCQbdBz7ro-ldEKZ4MtXlPO

El documento hace referencia también al uso de la bandera de Europa del que nos ocuparemos en un siguiente post.

Introducción

La pandemia provocada por el COVID-19 ha puesto de actualidad las disfunciones en el uso protocolario de las banderas institucionales para testimoniar con su valor de símbolo las declaraciones de luto oficial. Han aparecido casuísticas y decisiones diferentes ante la misma situación.

Ante la ausencia de normativa jurídica clara, es imprescindible abordar esta cuestión para establecer pautas que puedan ser compartidas por los profesionales de modo que consiga asentar modos de hacer basados en el rigor y en el respeto a la arquitectura territorial del Estado que consagra el título VIII de la Constitución.

Se han buscado las fuentes normativas, los usos extendidos, la tradición y la costumbre, según el caso, que puedan nutrir las razones para la propuesta que se plantea en la comunicación presentada por la Asociación Aragonesa de Protocolo.

Según se señala en la misma, “hemos hallado nudos argumentales y espacios comunes en las diversas opiniones de la profesión. En ellos nos hemos centrado para buscar una propuesta que puede convocar al consenso, al acuerdo y al pacto”.

Cinco razones para actuar

En la comunicación asumida por los asistentes a las Jornadas, se establecen cinco motivaciones para actuar al respecto:

1. La pandemia provocada por el COVID-19 ha dibujado un mapa de España que ha puesto en evidencia una arquitectura simbólica desigual, asimétrica y contradictoria en la comunicación de un hecho que afecta a toda la sociedad, a todos los territorios, a todo el Estado.
2. Es imprescindible alertar de la consecuencia inmediata de este desorden sobre la percepción del sentimiento colectivo de afecto. Las banderas utilizadas sin criterio (o, al menos, con criterios dispares), despojándolas de su vínculo como símbolo identificable significante-significado, acaban siendo vehículo comunicativo de ruptura o, al menos, de desafecto sobre el todo.
3. No debe apoyarse en su poder mediático el incorrecto uso de la escenificación del luto en las banderas. En ningún caso es admisible, por ejemplo, buscar la justificación de un lazo negro cosido al paño en el hecho de que así se ve mejor en televisión o en las fotografías de los periódicos. Nuestra bandera no tiene colores negros incrustados en el rojo ni en el amarillo. Así de sencillo.
4. No cuestionamos la libertad de posición ni de opinión, por supuesto; pero, como argumentamos más adelante, sí de decisión. Urge desterrar de la toma de decisiones sobre la declaración de luto el ejercicio (legítimo, insistimos) de “fachadismo”, de búsqueda de la conveniencia partidaria. Una situación que no es de estos momentos, sino común desde, al menos, 1981, cuando se publica la conocida como Ley de Banderas.
5. El consenso es imprescindible para fijar las reglas de uso, con parámetros de solidaridad y de responsabilidad, de los símbolos que nos identifican como colectividad (país, comunidad, provincia, municipio…) puesto que en las instituciones no es posible separar el fondo y la forma.

Desierto normativo

Tras poner de manifiesto las amplias lagunas legales que hay al respecto y citar numeroso estudios realizado por reconocidos expertos, como el caso de Fernando García-Mercadal que en Emblemata. Revista aragonesa de emblemática, número 19 (2013;pp 213-230), que publica la Cátedra Barón de Valdeolivos de la Institución Fernando el Católico y auspicia la Diputación Provincial de Zaragoza, publicó un interesante artículo bajo el título “Vexilología y Derecho: la doctrina de los tribunales españoles sobre el incumplimiento de la legislación de las banderas”. En él puede encontrarse información contrastada, fiable y de alta calidad, como todo lo que publica, en relación al conjunto normativo regulador de la bandera de España; así como al parecer del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo sobre los símbolos políticos del Estado.

Reflejo en las banderas del luto

Desde 1981 han pasado demasiados años para seguir silenciando el ruido que provocan las disfunciones de los usos dispares, e incluso contradictorios, cuando se trata de expresar a través de las banderas el luto declarado oficialmente por una institución de cualquiera de los niveles de nuestra estructura territorial. En el argumento del supuesto consenso, se han apagado las llamas de una injustificable ausencia de criterio que marque norma de actuación a los titulares de las instituciones que toman las decisiones sobre la materia; y que ampare a los profesionales de Protocolo para aplicar las disposiciones con rigor técnico y con seguridad jurídica.

Nuestra propuesta se apoya en algunos aforismos que, tal como indica la Real Academia, proponemos como pauta para expresar los principios en los que nos vamos a apoyar para soportar de manera concisa y coherente nuestra posición sobre el controvertido asunto del luto y las banderas.

Lo que es del común, no es de ningún.

Nos permite defender que no debe apropiarse nadie de un hecho que atañe al conjunto, al todo. Sea esta circunstancia un acto de celebración o, como es en la actual situación provocada por la pandemia del COVID19, de un acontecimiento luctuoso.

Quien puede lo más, puede lo menos.

Con apoyo en este principio general del derecho, que se conoce bajo el apotegma jurídico qui potes plus, potes minus, nos posicionamos para defender que tiene permitido, de manera implícita, quien puede ejecutar decisiones superiores, hacerlo también sobre las inferiores. Esto es: quien puede ordenar el arriado de la bandera de España, lo haría de facto en las banderas oficiales de los ámbitos territoriales de las partes que integran el todo.

En sentido contrario, afirmamos que quien puede lo menos, no puede lo más. Es decir, no puede autoridad de rango territorial inferior ordenar acciones sobre los símbolos de rango territorial superior.

Estar a lo pactado

Ante la falta de normativa clara en relación a la declaración de luto y su reflejo en el uso protocolario de las banderas, apelamos al aforismo: “Standum est Chartae” (“hay que estar a la letra”), que consagra en Aragón la libertad de estar a lo pactado. Se refiere a la primacía de la autonomía de la voluntad y la libertad de actuación de las partes en el ámbito civil. Es el principio general del Derecho, tradicional y sistemático, más importante del Derecho Civil Aragonés. Aparece en el artículo 3 del Código de Derecho Foral de Aragón: Conforme al principio standum est chartae, se estará, en juicio y fuera de él, a la voluntad de los otorgantes, expresada en pactos o disposiciones, siempre que no resulte de imposible cumplimiento o sea contraria a la Constitución o a las normas imperativas del Derecho aragonés. Si no tenemos norma, respetando las leyes, estaremos a lo pactado.

Dudas y afirmaciones

Antes de entrar de lleno en la propuesta que presentamos relativa al fin nuclear de esta comunicación, el luto en las banderas, citamos cinco enunciados que contienen en unos casos dudas y, en otros, afirmaciones:

1. No hay o, al menos no está clara, regulación jurídica impositiva que establezca los usos a seguir con las banderas en situaciones de luto. Salvo las disposiciones reglamentarias estatales declarativas de luto oficial por acontecimientos luctuosos, en los que se declara que en el período señalado la bandera nacional ondeará a media asta.
2. La decisión de uso de la bandera española es potestad exclusiva, pero no privativa (nos explicaremos) de la Administración Central, sin disponibilidad sobre el mismo ni de los municipios ni de las Comunidades Autónomas.
3. Es cierto que es práctica habitual, pero no consuetudinaria, arriar a media asta todas las banderas sin diferenciar situaciones ni oportunidad.
4. No existe limitación (tampoco obligación) por parte de las instituciones europeas respecto al uso de la bandera de la Unión Europea en los edificios de los diferentes ámbitos de la administración pública. La utilización de la bandera de la Unión Europea debe realizarse respetando los requisitos señalados en el acuerdo publicado en el diario Oficial el 8 de diciembre de 2012.
5. Los municipios tienen potestad para regular el uso de sus banderas en sus disposiciones reglamentarias y competencia para adoptar decisiones en sus órganos de gobierno. Pero, no debería adoptarse en orden ascendente (local-provincial-autonómico-nacional) la decisión de arriar banderas que corresponden superior.

Clasificación sobre el luto nacional

No puede ante situaciones diferentes, tomarse medidas iguales. Lo que sirve en algunas ocasiones, no es válido para otras. Es preciso pensar cada caso de acuerdo a las singulares circunstancias que concurran.

Es evidente que las nuevas circunstancias tan inesperadas, tan diferentes, tan sobrevenidas, han puesto sobre la mesa disfunciones que hemos de corregir. Hasta el punto de que lo que, quizás, en el pasado nos pareció bien, o, al menos, admisible; ahora, hemos de someterlo a reflexión y, si procede, a cambio. Ante circunstancias excepcionales, como es el caso, las decisiones a tomar deben considerarse con mesura y con reflexión, siempre pensando en el mejor fin perseguido. Y, si procede, también ha de optarse por acciones diferentes a las que se pondrían en marcha en una situación normalizada.

Situaciones de partida

Básicamente, hay que considerar dos situaciones de partida:

• Si el hecho que puede provocar la declaración de luto es individual y privativo de un ámbito de organización territorial determinado (local, provincial, autonómico);
• Si se trata de un hecho que afecta al conjunto, a lo nacional o, si se prefiere la denominación, a lo estatal.

No olvidemos que la declaración de luto es una expresión de honor hacia el destinatario del hecho luctuoso. Y los honores han de expresarse con la dignidad que merecen la personas hacia las que van dirigidos; valorando siempre la oportunidad y las circunstancias que rodean el momento con el fin de lograr comunicar a través de ellos el reconocimiento que estas personas tienen de la colectividad a la que pertenecen.

El luto expresa duelo, comunica el sentir de una colectividad, atribuye valores de solidaridad, respeto, compañía, afecto… Todo ello, he aquí lo relevante, hacia todos quienes han sufrido el hecho que convierte el acontecimiento en trágico y doloroso. No puede, no debe, la autoridad de la parte excluir de este testimonio a todos los no pertenecientes a su ámbito de decisión. Si Galicia, si Zaragoza declaran luto en una situación que afecta a todo el país, ¿lo hace por los gallegos?, ¿por los zaragozanos? ¿excluye, por tanto (y seguro que sin pretenderlo) al resto?

Calificación del luto

Siguiendo la nomenclatura, esto es, los términos o palabras propias utilizadas en nuestra profesión, desde las instituciones aragonesas proponemos dos calificaciones de la declaración de luto:

• De carácter general: cuando el hecho afecta a la totalidad, a todos los territorios, a todos los ámbitos del Estado. Por tanto, generales, colectivos, de todos.
• De carácter especial: cuando se trata de acontecimientos exclusivos del ámbito territorial de una parte del Estado. Por tanto, privativos, no generales, no colectivos.

Propuesta de aplicación

1. A) Para los lutos calificados de carácter general.

Ordenante: Presidente del Gobierno de España.

Aplicación: analogía de los artículos 3º, 4º y 5ª de la ley 39/81.

En todos los edificios y establecimientos de la Administración central, institucional, autonómica provincial o insular y municipal del Estado, la bandera de España deberá:

• Ondear a media asta en el exterior;
• y, en el interior, se colocará un crespón en la moharra del mástil.

Las banderas propias de las comunidades autónomas seguirán las mismas normas. Igualmente, los ayuntamientos y diputaciones o cualesquiera otras corporaciones públicas que utilicen sus propias banderas, lo harán en estos términos.

Procedimiento:

1. Publicación en el Boletín Oficial del Estado.
2. Comunicación desde la jefatura de Protocolo de Presidencia del Gobierno a las jefaturas de Protocolo de las Comunidades Autónomas; para su traslado a los ámbitos sucesivos de sus respectivos territorios.
3. B) Para los lutos calificados de carácter especial.

Ordenante: la autoridad del ámbito territorial en el que se produzca el hecho que provoca la declaración de luto.

Aplicación: analogía de los artículos 3º, 4º y 5ª de la ley 39/81 en sentido ascendente.

En todos los edificios y establecimientos de la Administración que ha declarado el luto, su bandera propia deberá:

• Ondear a media asta en el exterior;
• y, en el interior, colocar un crespón en la moharra del mástil.

Como testimonio, en su caso, de pertenencia a una colectividad común de ámbito territorial superior y como muestra fehaciente de pertenencia y de soberanía, las banderas de los niveles superiores a la autoridad declarante de la organización territorial del Estado, podrán seguir las mismas normas.

Procedimiento:

1. Decisión del correspondiente órgano de gobierno y publicación, si procede en sus normas, en el correspondiente boletín oficial.
2. Comunicación al órgano de Gobierno del nivel superior de su ámbito territorial.
3. Decisión de aplicación inversa por el órgano superior y publicación, si procede en sus normas, en el correspondiente boletín oficial.
4. Solicitud, en su caso, a través de la jefatura de Protocolo de Presidencia del Gobierno del arrido a media asta de la bandera de España.

Como garantía de cumplimiento inmediato, dado que la circunstancia luctuosa suele conllevar la urgencia de manifestación pronta del luto en los símbolos oficiales, proponemos utilizar la figura institucional del representante ordinario del Estado en la Comunidad Autónoma, el presidente en su propio territorio autonómico, como autoridad para dar cauce a la decisión de autorizar el arriado a media asta de la bandera de España. Tal propuesta se defiende en la razón de que esta autoridad constituye el órgano en el que convergen los principios de autonomía y unidad que caracterizan al Estado autonómico, simbolizando el principio de unidad estatal en relación con las comunidades autónomas. Su mal uso, si se da el caso, tal como hemos citado en lo referido a la sentencia de 4 de noviembre de 2009 del Tribunal Supremo en la que expresa el papel activo de los delegados del Gobierno, estaría protegido por la autoridad de estos últimos en aplicación del artículo 9 de la Ley 39/81.

Redactores de esta ponencia:

– Javier Carnicer Domínguez, jefe de Protocolo del Gobierno de Aragón.
– José María Gimeno Lahoz, jefe de Protocolo de las Cortes de Aragón.
– Gemma Fernández-Ges Marcuello, jefa de Protocolo del Ayuntamiento de Zaragoza.
– José Luis Angoy García, jefe de Protocolo de la Diputación Provincial de Zaragoza.