La convocatoria en el día de ayer de elecciones generales en España para el día 28 de abril, por el Presidente del Gobierno (ver declaración institucional) y cuya convocatoria aparecerá en el Boletín Oficial del Estado en los próximos días, ha generado cierta inquietud entre los responsables de protocolo de las comunidades autónomas y entidades locales sobre la aplicación del artículo 50.3 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General (LOREG) sobre la celebración de actos protocolarios relacionados con la “inauguración de obras o servicios públicos o proyectos de éstos, cualquiera que sea la denominación utilizada, sin perjuicio de que dichas obras o servicios puedan entrar en funcionamiento en dicho periodo”. La desazón a la que nos referimos viene provocada por si la convocatoria de elecciones generales imposibilita la realización de este tipo de eventos promovidos por las comunidades autónomas y entidades locales que celebran sus elecciones específicas casi un mes después, el próximo día 26 de mayo, y cuyo plazo de prohibición se restringiría sólo a su propio período electoral. Los responsables de protocolo deben ser extremadamente cuidadosos en este “protocolo electoral” al respecto pues la norma aunque despeja algunas dudas evidentes, conserva aún lagunas. Tampoco hay informes legales más allá de la instrucción de la Junta Electoral Central (JEC) y apelar a los usos y costumbres de cada zona nos llevaría a un camino sin retorno o sencillamente a la polémica y a probables sanciones administrativas. En cualquier caso, parece claro a juicio de los expertos que estos actos no podrán realizarse a partir de que aparezca en el Boletín Oficial del Estado la convocatoria de elecciones generales.

Comparecencia del Presidente del Gobierno, Pedro Sánchez, el pasado viernes para anunciar la convocatoria de elecciones generales el 28 de abril.

La normativa vigente

El período electoral es el comprendido entre la convocatoria electoral (a través de los boletines oficiales correspondientes) y la fecha de votación. No aparece explícitamente definido en La Ley Electoral española (LOREG) pero hace referencia en ella en diferentes lugares y así lo ha reconocido la Junta Electoral Central. Durante este período, el artículo 50 de dicha ley establece diferentes restricciones en la organización de actos:

1. Los poderes públicos que en virtud de su competencia legal hayan convocado un proceso electoral pueden realizar durante el período electoral una campaña de carácter institucional destinada a informar a los ciudadanos sobre la fecha de la votación, el procedimiento para votar y los requisitos y trámite del voto por correo, sin influir, en ningún caso, en la orientación del voto de los electores. Esta publicidad institucional se realizará en espacios gratuitos de los medios de comunicación social de titularidad pública del ámbito territorial correspondiente al proceso electoral de que se trate, suficientes para alcanzar los objetivos de esta campaña.

2. Desde la convocatoria de las elecciones y hasta la celebración de las mismas queda prohibido cualquier acto organizado o financiado, directa o indirectamente, por los poderes públicos que contenga alusiones a las realizaciones o a los logros obtenidos, o que utilice imágenes o expresiones coincidentes o similares a las utilizadas en sus propias campañas por alguna de las entidades políticas concurrentes a las elecciones.

3. Asimismo, durante el mismo período queda prohibido realizar cualquier acto de inauguración de obras o servicios públicos o proyectos de éstos, cualquiera que sea la denominación utilizada, sin perjuicio de que dichas obras o servicios puedan entrar en funcionamiento en dicho periodo.

4. Se entiende por campaña electoral, a efectos de esta Ley, el conjunto de actividades licitas llevadas a cabo por los candidatos, partidos, federaciones, coaliciones o agrupaciones en orden a la captación de sufragios.

5. Salvo lo dispuesto en el apartado 1 de este artículo, ninguna persona jurídica distinta de las mencionadas en el apartado anterior podrá realizar campaña electoral a partir de la fecha de la convocatoria de las elecciones, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 20 de la Constitución.

Dado que la Ley tiene validez en todo el territorio nacional y las elecciones convocadas para el 28 de abril son Generales, ha de entenderse que esta norma afecta a todo el territorio español y a sus instituciones públicas. En eso no queda duda, al menos para los tres juristas reconocidos que hemos tenido la oportunidad de solicitar su opinión al respecto. En definitiva, estas prohibiciones entrarán en vigor para todos el día en que se convoquen oficialmente los comicios al Congreso y al Senado.

Hemos de insistir que período electoral y campaña electoral son conceptos diferentes. Frente al período, antes definido, se entiende como campaña electoral “el conjunto de actividades lícitas llevadas a cabo por los candidatos, partidos, federaciones, coaliciones o agrupaciones en orden a la captación de sufragios”. La duración es de 15 días, comenzando el día trigésimo octavo posterior a la convocatoria y terminando a las cero horas del día inmediatamente anterior a la votación, día considerado como “jornada de reflexión”. Fuera de la campaña queda prohibido cualquier petición expresa de voto, aunque las formaciones políticas pueden realizar sus habituales actividades dentro del ejercicio del derecho fundamental a la libertad de expresión y a la realización de las funciones que constitucionalmente tienen reconocidas.

Sala de Prensa de La Moncloa en el momento en el que el Presidente del Gobierno anuncia la convocatoria de elecciones.

Matizaciones de la Junta General Central

Para las instituciones públicas la situación es menos estricta con la instrucción 2/2011 de la Junta Electoral Central que amplia su radio a las elecciones autonómicas, en cuyo apartado tercero, referente a la prohibición de inauguraciones, dice:

1. Asimismo, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 50.3 de la LOREG, «durante el periodo electoral queda prohibido realizar cualquier acto de inauguración de obras o servicios públicos o proyectos de éstos, cualquiera que sea la denominación utilizada, sin perjuicio de que dichas obras o servicios puedan entrar en funcionamiento en dicho periodo».

2. No se consideran incluidas en la prohibición establecida en el artículo 50.3 de la LOREG, las inauguraciones institucionales por autoridades de eventos de carácter comercial, industrial, profesional, económico, cultural, deportivo o lúdico, tales como congresos, ferias de muestras, festivales o fiestas populares, que se celebren de forma regular y periódica en fechas coincidentes con un periodo electoral, siempre que ni en la organización del evento ni en las intervenciones se contengan alusiones a las realizaciones o a los logros de las autoridades intervinientes, ni tampoco se induzca, directa o indirectamente, mediata o inmediatamente, el sentido del voto de los electores.

Va más allá en la concreción en su apartado cuarto sobre campañas institucionales permitidas:

Deben entenderse no incluidas en las prohibiciones establecidas en los números anteriores, siempre que no se violen los principios de objetividad y transparencia del proceso electoral y de igualdad entre los actores electorales, y no se dirijan directa o indirectamente, mediata o inmediatamente, a inducir el sentido del voto de los electores, las siguientes campañas:

50. a) Las realizadas exclusivamente por los poderes públicos que en virtud de su competencia legal hayan convocado un proceso electoral y que están expresamente previstas en la normativa electoral en relación con la información a los ciudadanos sobre la inscripción en las listas del censo electoral o las destinadas a informar a los ciudadanos sobre la fecha de la votación, el procedimiento para votar y los requisitos y trámite del voto por correo, en los términos previstos en el artículo 50.1 de la LOREG. Esta publicidad institucional deberá realizarse en espacios gratuitos de los medios de comunicación social de titularidad pública del ámbito territorial correspondiente al proceso electoral de que se trate.

Entre el objeto posible de esas campañas institucionales no se encuentra el fomento de la participación de los electores en la votación, por lo que debe entenderse que no está permitida una campaña con esa finalidad.

1. b) Las campañas informativas que resulten imprescindibles para la salvaguarda del interés público o para el correcto desenvolvimiento de los servicios públicos.

En estos casos, el envío de cartas o mensajes a los interesados o la inserción de anuncios en espacios o lugares públicos o en medios de comunicación deberá limitarse estrictamente a proporcionar información de interés general sobre la conclusión de una obra pública, la puesta en marcha o el funcionamiento de un servicio público, sin que pueda contener connotaciones electoralistas ni alusiones a las realizaciones o los logros obtenidos por los poderes públicos afectados.

Las urnas vuelven a tomar el protagonismo en España y plantea de nuevo problemas a los profesionales de protocolo.

Informe de la Abogacía del Estado en 2007

Hay quienes podrían acogerse al espíritu del informe emitido el 27 de marzo de 2007 por Rafael Domínguez Olivera, abogado del Estado y jefe en el Ministerio de Fomento que a propósito de un referéndum sobre el Estatuto de Autonomía de una Comunidad Autónoma señalaba que “no consta que las Juntas Electorales se hayan pronunciado sobre la legalidad o no de tales celebraciones públicas (se refiere a los actos expresamente prohibidos por la LOREG). Sin embargo, como conoce el órgano consultante, esta Abogacía del Estado ha sostenido en una Nota que en este tipo de convocatorias (referéndum sobre la reforma de un Estatuto de Autonomía) no se plantea de modo directo a los electores una valoración sobre la gestión realizada por los poderes públicos; por lo que los actos de colocación de primeras piedras, visitas o inauguración de obras, no serán equiparables, en principio, a actos de campaña electoral”.

Algunos ayuntamientos o autonomías, por extrapolación, podrían argumentar que en las elecciones generales no se plantea una valoración sobre la gestión de los poderes públicos centrales, por lo que no sería de aplicación la Ley para aquellos en tanto no entre en vigor su propio período electoral en el que sí se juzga la labor municipal o autonómica. Sin embargo, los expertos jurídicos consultados, señalan que no es equiparable este informe a la situación actual, pues la frontera de ese juicio político de los ciudadanos no es clara, “ya que al final podría juzgarse de forma indirecta la labor general de los partidos políticos”. Y se remiten al caso de las últimas elecciones en Andalucía. Por lo tanto descartan este informe como argumento para aplicar en esta situación actual.

Consulta a la Junta Electoral

En razón a todos estos criterios, según nos señalan los expertos jurídicos, lo más aconsejable para los responsables de protocolo de gobiernos autonómicos y entidades locales –y por supuesto para sus jefes- es que en caso de que tuvieran previstos eventos de inauguraciones u otros que pudieran interpretarse de manera genérica como de connotación electoralista, elevar consulta a la Junta Electoral de la Comunidad Autónoma o Local de su jurisdicción. Así lo dice también la instrucción de la JEC en su apartado quinto sobre las facultades de las juntas electorales:

Corresponde a las Juntas Electorales que sean competentes en función del proceso electoral y del ámbito de difusión de la campaña velar por el cumplimiento de estos criterios, resolviendo las cuestiones concretas que le puedan plantear los sujetos participantes en los procesos electorales. En todo caso, no corresponde a las Juntas Electorales la autorización previa de actos institucionales, sino que su intervención se debe producir como consecuencia de la contestación de consultas, de la formulación de denuncias o reclamaciones, o de la interposición de recursos.

En consecuencia las instituciones locales o autonómicas pueden realizar durante el período electoral determinados tipos de eventos (comercial, industrial, profesional, económico, cultural, deportivo o lúdico, tales como congresos, ferias de muestras, festivales o fiestas populares, que se celebren de forma regular y periódica en fechas coincidentes con un periodo electoral, siempre que ni en la organización del evento ni en las intervenciones se contengan alusiones a las realizaciones o a los logros de las autoridades intervinientes, ni tampoco se induzca, directa o indirectamente, mediata o inmediatamente, el sentido del voto de los electores). Pero en el momento que un evento vaya en línea a la organización de un acto que entrañe la consecución de un logro podría incurrirse en incumplimiento de la norma (por ejemplo, la inauguración de un polideportivo o de una nueva plaza).

Consulta al secretario municipal

No obstante, en el caso de los ayuntamientos puede solicitarse informe de los actos previstos al secretario municipal a los efectos de que se manifieste al respecto o decida elevar consulta a la Junta Electoral Local. Y lo mismo para las comunidades autónomas con la figura de su oficial mayor o cargo similar.

En cambio, no tienen por qué suspenderse otro tipo de eventos como puedan ser los relativos al Día de Andalucía el 28 de febrero o el Día de la Comunidad de Madrid el 2 de mayo, ni tan siquiera los actos con motivo de la festividad madrileña del 15 de mayo. Tampoco la inauguración de un centro comercial, o la apertura de un congreso, o la presentación de la nueva temporada de ópera. Ojo, siempre y cuando que se traten de actos que se celebren de forma regular y periódica. Si estamos ante algo novedoso promovido por la institución pública sí que podría incurrir en infracción a la norma.

En cualquier circunstancia, en el momento en que aparezca en el Boletín Oficial del Estado la convocatoria de Elecciones Generales en España, la normativa de suspensión de actos de inauguración u otros dirigidos a la “venta” de logros quedarán expresamente prohibidos. El hecho de que sean dos procesos electorales no puede esgrimirse por parte de los ayuntamientos que son períodos electorales diferentes y que para ellos el calendario tiene treinta días de plazo más. La LOREG es de obligado cumplimiento en toda España en una convocatoria de elecciones generales. Al menos en eso, los expertos jurídicos consultados son coincidentes.