La representación en protocolo

Representación protocolo

Toma de posesión del presidente del Principado de Asturias, en la Junta General (parlamento regional asturiano)

El concepto de la representación de las altas autoridades en los actos públicos y el tratamiento que ha de darse
a sus representantes, es objeto habitual de controversia en España, agravándose en los últimos años. En ello ha influido la
regulación complementaria de 1968 (de la dictadura del general Franco, que refería a la sustitución legal y no a la representación propiamente). Se suma a la polémica el hecho de que el representante ordinario del Estado en una Comunidad Autónoma, el presidente, no pueda hacerse representar pública y protocolariamente en su territorio ni cuando su institución concurra en eventos de carácter estatal, ni tampoc o cuando sea por razones de fuerza mayor (que obligan a la sustitución o suplencia). Resulta urgente y necesario un dictamen clarificador sobre la calificación protocolaria y iusconstitucional de la representación, para su correcto funcionamiento dentro del régimen democrático de 1978.
Artículo que hemos publicados entre tres autores en la Revista Derecho y Cambio Social.
Ver artículo completo en: https://lnx.derechoycambiosocial.com/ojs-3.1.1-4/index.php/derechoycambiosocial/article/view/336/187

Conclusiones del artículo
Tras un análisis exaustivo llegamos a estas conclusiones:
Sobre el artículo 9 del RD 2099/83 en su contexto general estamos de acuerdo, porque admitir la representación generalizada desvirtuaría la verdadera condición de autoridad. Pero, con independencia de que posiblemente debiera ampliarse a los más altos representantes de los tres poderes y de la más alta autoridad autonómica, provincial y local, vamos a centrarnos solamente en la cuestión de los presidentes de las comunidades autónomas.
El artículo 152 de la Constitución Española, incluido en el Título VIII, dice textualmente lo siguiente:
«En los Estatutos aprobados por el procedimiento a que se refiere el artículo anterior, la organización institucional autonómica se basará en una Asamblea Legislativa, elegida por sufragio universal, con arreglo a un sistema de representación proporcional que asegure, además, la representación de las diversas zonas del territorio; un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas y un Presidente, elegido por la Asamblea, de entre sus miembros, y nombrado por e l Rey, al que corresponde la dirección del Consejo de Gobierno, la suprema representación de la respectiva Comunidad y la ordinaria del Estado en aquélla. El Presidente y los miembros del Consejo de Gobierno serán políticamente responsables ante la Asamblea».
Equivocadamente a veces se ha querido entender que el presidente de la Comunidad Autónoma es el representante del jefe del Estado en su territorio. Eso no es cierto. Como bien señala el artículo antes citado, el presidente es
el representante ordinario de todo el Estado en su comunidad. Es decir, representa al Estado en su marco geográfico, no al rey. Y si es así, ¿cómo es posible que no tenga la facultad de hacerse representar en su tierra a efectos de protocolo como el rey y el presidente del Gobierno en todo el territorio nacional? Es evidente que una autoridad que representa al Estado no sea sólo el primero en la precedencia de entre las autoridades de su demarcación, sino que en su ausencia, quien le represente, debiera gozar de los honores y precede ncias del propio presidente.
Hay otro poderoso argumento: no puede haber dos personas al mismo tiempo que representen al Estado en la Comunidad, aunque el titular se encuentre en Australia o de vacaciones. Aquél, mientras lo sea, es el único representante a efectos jurídicos. No obstante, en el contexto protocolario debiera darse otra lectura en casos muy evidentes (flexibilidad en la interpretación). Es cierto que los juristas no entran en la parte “moral”, se ciñen al cumplimiento de la norma, que a nuest ro modesto entender debiera ser modificada. Es una cuestión que se reduce al ámbito estrictamente legal y eso a veces choca con la realidad más evidente.
Por pura lógica el rey y el presidente del Gobierno es para el país lo que el presidente de la Comunidad para su autonomía, salvando las lógicas distancias de una mayor valencia de quien actúa en nombre de todo el país frente al que sólo lo hace de un determinado territorio. Pero en la esencia jurídica, en el territorio de la Comunidad, el presidente debiera tener el
mismo derecho que el presidente del Gobierno para hacerse representar con todos los honores que le corresponden. Es probable que muchos puedan pensar que la misma teoría debiera aplicarse, por ejemplo, al alcalde en los actos en su municipio. Aunque es probable que muchos municipalistas suscribieran esto, a efectos legales, el alcalde no representa al Estado en su municipio. Son, pues, a nuestro entender dos situaciones muy diferentes, y jurídicamente no se pueden poner en el mismo plano.
Acto de carácter general
Llevémoslo al terreno de la práctica. Si se celebra un acto de carácter general (o especial, es similar) en una comunidad autónoma, y el presidente es invitado y no puede acudir por razones de fuerza mayor, la persona que lo represente debiera ocupar el pu esto del presidente, porque en ese momento está asumiendo “comunicacionalmente” hablando la figura de quien representa al Estado. ¿Y es posible que este representante vaya por detrás de otras autoridades de menor rango que el presidente? Por supuesto que jurídicamente hay argumentos a favor y en contra, pero la lógica protocolaria, aquella que trata de asignar a cada cual la precedencia que tiene en función del papel que juega en cada momento, nos da una visión
diferente. Quizá el empeño de la Abogacía del Estado por diferenciar representación y suplencia se aleja de la realidad que supone la presencia de la autoridad o quien le sustituye en un evento o acto promovido en su territorio. Y llevados por este argumento, en actos celebrados fuera de su comunidad y en los que estuvieran representadas las comunidades autónomas parece de sentido común que el representante (suplente legal) del presidente debiera ocupar el puesto asignado por el Real Decreto 2099/1983 para aquél, o al menos as continuación de todos los presidentes autonómicos, pero antes que otras autoridades de inferior rango a ellos.
En relación a la representación protocolaria, los profesionales que hemos consultado no ponen en duda, en cambio, que un presidente en funciones, aquél que legalmente suple al titular, le correspondan por derecho los honores y precedencias del presidente en los actos que en tal condición asista. Sin embargo, jurídicamente no es así, y los expertos jurídicos lo ratifican (aunque cada vez hay más voces disonantes al respecto), salvo que se modifique el citado artículo 9.
La Abogacía del Estado
La abogacía del Estado, como puede verse en el informe elaborado al respecto en 2001 sobre el Alcance de las suplencias del Presidente de la Comunidad Autónoma en actos oficiales, a los efectos previstos en el Real Decreto 2099/83, de 4 de agosto, sobre la Ordenación General de Precedencias del Estado, en su conclusión segunda, tras una ardua argumentación jurídica, establece: «Por aplicación del artículo 9 del Real Decreto 2099/1983, el Vicepresidente que sustituya al Presidente de la Junta en actos oficiales a los que también asistan autoridades estatales ocupará la precedencia que le corresponda por su propio rango, y no la de la autoridad que representa, esto es, la del Presidente de la Junta». Y confirma su veredicto en la conclusión tercera: «La aplicación de los criterios de interpretación admisible en nuestro derecho no desvirtúa la conclusión
anterior, ni permite excluir la aplicación del artículo 9 del Real Decreto 2099/1983 a los casos de suplencia del titular, siendo el término ‘representación’ más amplio que el de ‘suplencia’».
Sin embargo, la Abogacía del Estado es más laxa cuando se trata de actos de carácter especial (que son la mayoría), al señalar en su conclusión cuarta que «el alcance de las conclusiones anteriores podrían verse modificado en caso de actos oficiales de carácter especial, en cuyo caso, conforme al artículo 6 del Real Decreto 2099/1983, para la ordenación de las precedencias serían de aplicación preferente respecto del Real De creto 2099/1983 las normas específicas de la institución, organismo o autoridad organizadora del acto».
Deja claro en su primera conclusión que «el Estado tiene competencia para ordenar las precedencias en los actos oficiales en los que concurran autoridad es estatales y autonómicas, en la actualidad conforme al Real Decreto 2099/1983, de 4 de agosto, teniendo las Comunidades Autónomas competencia exclusiva para ordenar las precedencias en los actos oficiales a
los que asistan autoridades autonómicas y no concurran autoridades estatales». Por tanto, aunque haya normativas autonómicas de precedencias, si concurren a un acto oficial autoridades contempladas en el RD 2099/83, prevalecerá el criterio de éste frente a aquellas.
Sin embargo, aunque no lo señala claramente, parece deducirse de esta primera conclusión que se trata solo de los actos de carácter general y con asistencia de autoridades del Estado, pues en la cuarta y última conclusión “rompe la baraja” al referirse a los actos de carácter especial: «El alcance de las conclusiones anteriores podrían verse modificado en caso de actos oficiales de carácter especial, en cuyo caso, conforme al artículo 6 del Real Decreto 2099/1983, para la ordenación de las precedencias serían de aplicación preferente respecto del Real Decreto 2099/1983 las normas específicas de la institución, organismo o autoridad organizadora del acto».
Representación y suplencia
En la cuestión de la representación protocolaria la mayoría de los juristas –y podríamos citar muchos más casos- no consideran que un presidente en funciones (no nos referimos al presidente que entra en funciones por convocatoria de elecciones, sino al que lo sustituye o suple legalmente durante un determinado espacio de tiempo) pueda asumir la precedencia de presidente porque solo le sustituye en la función, pero no en la representación. Qué representación no es lo mismo que suplencia, es obvio, pero a efectos de protocolo debiera de interpretarse de otra manera. Conviene señalar que si la representación y la suplencia no es lo mismo, ¿por qué se admite la representación protocolaria para el Presidente del Gobierno cuando está de vacaciones o en viaje oficial al extranjero o cuando designa a alguien aun cuando permanezca en su despacho de La Moncloa? Decisiones claramente políticas, pero que quizá debieran extenderse a alguna otra autoridad por el mismo criterio.
Desde el punto de vista protocolario, la realidad en España demuestra que cuando un cargo ejerce de presidente autonómico en funciones (es decir, legalmente le suple por vacante, enfermedad, etc.) casi nadie discute que tendrá los honores y precedencia que le corresponde al representante ordinario del Estado en la Comunidad. Ni tan siquiera lo discute la dirección general de protocolo de la Casa de Su Majestad el Rey, ni la dirección general de protocolo de la Presidencia del Gobierno ni los responsables de protocolo del resto de las altas instituciones del Estado, como puede deducirse de las muchas casuísticas analizadas por el autor, y cuyo ítem de referencia es el caso catalán.
En cualquier caso, puede concluirse que el presidente de la comunidad autónoma, debiera incluirse en la excepcionalidad del artículo 9 del RD 2099/83 en los actos que se celebren en su propia comunidad (y en los actos de carácter general que se celebren en la Villa de Madrid). De hecho, varias normativas autonómicas de protocolo ya contemplan esta circunstancia, pero solo se puede aplicar –conforme a la legislación actual- en actos que organice el propio gobierno regional o instituciones de ella dependiente, tal y como señala el artículo 6 del Real Decreto. ¿Alguien podría entender que el rey de
España convocara a los presidentes autonómicos a una reunión del máximo nivel y por enfermedad (por ejemplo) de uno de ellos, no se admitiera protocolariamente a quien oficialmente le suple? Los textos legales deben interpretarse también, en los tiempos de la globalización, con un sentido comunicacional cuando se habla de actos o eventos, en los que lo único que
se pretende es que cada institución esté en el lugar que le corresponde si acudiera su titular o, por razones de fuerza mayor, la persona que le representa.
Por todo ello, entendemos que debe revisarse el artículo 9 del Real Decreto 2099/1983 al objeto de actualizar una norma que requiere hacer extensible la excepcionalidad protocolaria a quien asume la más alta representación del Estado en la comunidad autónoma y a la propia comunidad en el contexto general del pais.

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