Reglamentos municipales de protocolo, ¿papel mojado?

El Reglamento de Protocolo y Ceremonial y Honores y Distinciones del Ayuntamiento de Huesca está dando mucho juego periodístico y bastante quebraderos de cabeza a los protocolarios y políticos. Si ya hubo polémica en su tramitación y aprobación, otra se viene a sumar ahora: ¿debe sancionarse a los políticos-concejales que lo incumplan? Si fuéramos a más, ¿debería sancionarse a quien incumple las normas de protocolo a nivel nacional? Es decir, ¿si alguien coloca mal la bandera española debe sancionarse? ¿Cómo? ¿Debe multarse a un jefe de protocolo que pone a un teniente de Alcalde por delante de un consejero autonómico en un acto que organiza la Diputación? ¿Debe sancionarse a Rajoy cuando en el Congreso de los Diputados se coloca por delante del Presidente de la Cámara Baja? Debería hacerse una reflexión en profundidad acerca de los posibles regímenes sancionadores cuando se incumplen las normas de protocolo que tienen rango de ley o de Real Decreto, Decreto o Reglamento. Si las normas se aprueban es de suponer que es para cumplirlas, luego su incumplimiento debería conllevar una sanción o multa. De lo contrario, la norma se queda en mero texto orientativo. ¿Era esa la intención a la hora de aprobarlo? Pues si era así, más que hablar de un Reglamento debería referirse a un manual.

Es probable que a muchos todo esto les parezca absurdo, pero tiene su base legal. Es cierto que si estas normas no establecen régimen sancionador es difícil establecer los procesos a seguir con los incumplimientos, al menos los flagrantes. Pero por otro lado, se han aprobado muchas normas y, especialmente, reglamentos donde se intenta detallar tanto las cuestiones que no prevén las circunstancias especiales y, a veces, las tradiciones singulares lo que provoca un choque de trenes. Por eso, siempre que algún técnico de protocolo municipal me pregunta acerca de la redacción del reglamento de protocolo de su ayuntamiento le aconsejo que no cierre en exceso las posibilidades de aplicación, porque cada acto es un mundo y exige en ocasiones soluciones no contempladas en la norma o cambios en la aplicación de la misma.

La experiencia del Real Decreto 2099/83 es un buen antecedente. Tenemos una norma que regula el orden de precedencias en el Estado. Y es evidente que esa regulación en determinados casos especiales o circunstanciales obliga, por sentido común y lógica, hacer variaciones, es decir, incumplir a sabiendas la norma. Probablemente estas normas deberían tener un punto que deje claro que en situaciones especiales o que sean fruto de circunstancias excepcionales, los servicios de protocolo podrán proponer cambios en la aplicación de la norma. El protocolo no es una ciencia exacta, e intentar regular hasta el final es un error. Es necesario dejar espacios o márgenes para dar opciones en función de los objetivos de un evento en el que resulta necesario aplicar un protocolo o un ceremonial.

El Reglamento de Huesca

A propósito de la polémica de Huesca, su Reglamento de Protocolo y Ceremonial y Honores y Distinciones del Ayuntamiento de Huesca (acceder al mismo) dice en su artículo 13 lo siguiente (*):

13.1. El Ayuntamiento, incluidos sus cargos de representación y sus empleados públicos, de conformidad con lo establecido en el artículo 16 de la Constitución respecto a la aconfesionalidad del Estado, no asistirá a ningún acto que tenga carácter religioso, declinando las invitaciones que se le pudieran hacer para su participación, y no organizará ni programará actos que, en el marco de su actividad institucional, representativa y laboral, tengan carácter confesional.

“13.2. Las personas integrantes de la Corporación podrán asistir a esos actos de manera particular, sin que en ningún caso puedan emplear los símbolos que acrediten su condición de miembro de la Corporación ni hacer uso de los privilegios o prerrogativas que pudieran corresponderle por su condición, tales como la ubicación en espacios reservados o preferentes.

13.3. Las personas que tengan vinculación laboral con el Ayuntamiento podrán asistir a esos actos a título particular y en ningún caso en horario laboral, salvo que hayan pedido – y se les haya concedido – el permiso de asuntos propios correspondiente. En consecuencia, aquellas personas que en el desempeño de su actividad laboral municipal utilicen uniformes u otro tipo de símbolo que acrediten su condición, no podrán hacer uso de los mismos cuando asistan a los actos religiosos”.

Concejales de Huesca en la procesión

La denuncia de la Chunta Aragonesista

Frente a este articulado viene ahora la crítica recogida en los medios locales y que reproducimos (AraInfo, Diario Libre d’Aragón) para que todos tengan información de la que puedan extraer sus propias conclusiones (mantenemos Uesca sin hache porque así sale en el texto):

“El pasado 23 de agosto Chunta Aragonesista reclamó al alcalde de Uesca que sancionara a los concejales del Partido Popular y de Ciudadanos que incumplieron, “una vez más, el pasado día 10 de agosto el Reglamento de Protocolo y Ceremonial y Honores y Distinciones del ayuntamiento, al asistir a la misa de San Lorenzo empleando símbolos que los identificaban como miembros de la corporación”.

“Y es que mal por los concejales del Partido Popular y Ciudadanos que acuden a actos religiosos con los símbolos que acreditan su condición de miembros de la Corporación incumpliendo el reglamento, pero también es criticable lo que hace el alcalde y otros miembros del equipo de Gobierno, cuando utilizan su representatividad institucional para ubicarse en espacios preferentes, como ocurrió el pasado día 10 en la basílica de San Lorenzo”, recalca David Félez, coordinador de CHA-Uesca.

En su opinión, “el alcalde de Uesca ha desestimado nuestra petición amparándose en que no se puede sancionar porque no hay régimen sancionador”.

Sin embargo, y a este respecto, desde CHA recuerdan que el informe jurídico del Secretario del Ayuntamiento de Uesca incluido en el Decreto de Alcaldía decía que “cuando se tramitó y aprobó el RPCHD, existió la posibilidad de introducir en dicha norma un apartado dedicado al régimen sancionador, de manera que se recogieran las correspondientes infracciones a la misma y las sanciones correlativas a estas infracciones”.

Pese a ello, “tras una larga tramitación, el texto reglamentario que finalmente fue aprobado no estableció ningún régimen sancionador para las conductas que fueran contrarias al contenido del reglamento, o que supusieran incumplimiento de los deberes o prohibiciones contemplados en el mismo”.

Para David Félez, coordinador de CHA-Uesca, “cuando un vecino o vecina de nuestra ciudad incumple una norma, se le aplican los mecanismos sancionadores correspondientes, pero en esta materia que afecta a los miembros de la corporación no se plantea reglamento sancionador y así pueden hacer lo que quieran, unos y otros, quedando este reglamento en un paripé y postureo hipócrita”.

También puede verse la noticia en el Heraldo de Aragón siguiendo este haciendo clik. Titula su crónica con estas palabras: Cha pide expedientar a los concejales que fueron a la misa de San Lorenzo con símbolos de su cargo”.Este medio aporta dos párrafos de interés que reproducimos: “La modificación del reglamento de protocolo a instancias del grupo de gobierno en coalición PSOE, Cambiar Huesca y Aragón Sí Puede, provocó un tenso enfrentamiento con los ediles del PP, para quienes la medida suponía una alteración de las tradiciones de la ciudad y un “atentado” contra los derechos de los concejales. Desde el equipo de Gobierno se alegó que el texto aprobado buscaba garantizar el principio constitucional de “neutralidad” en cuestiones religiosas.

Regular lo imprescindible

Hasta aquí la información periodística. Vamos a quedarnos al margen de las posibles intenciones políticas de los denunciantes, incluso de la siempre polémica cuestión del laicismo y abordarlo sólo desde el punto de vista técnico y en general. Si la cuestión que denuncian es cierta hay un incumplimiento claro del Reglamento aprobado en Pleno (con independencia de lo que cada uno piense sobre el tema religioso). Pero el Alcalde socialista responde que no hay régimen sancionador y que no puede hacer nada. La pregunta es clara: ¿para qué sirve el Reglamento si no se obliga a su aplicación? Es cierto que en la disposición adicional 3 se dice que “la persona que ostente la Alcaldía podrá dictar las instrucciones que resulten precisas en materia de protocolo y desarrollo de este Reglamento, asi como establecer excepcionalidades en su aplicación cuando concurran determinadas circunstancias singulares, oídos los portavoces”. Pero si es cierta la información recogida, esto no se ha dictado, ni consultado a los portavoces. ¿Qué se hace entonces cuando uno o varios concejales van por libre y se saltan la norma? Si no hay mecanismos, es cierto que el reglamento se convierten en papel mojado o simplemente orientativo, es decir, una especie de manual.

Muchos reglamentos municipales de protocolo vigentes en la actualidad en algunos aspectos pueden contener aspectos que terminen ciertamente en “papel mojado” porque en este país se ha querido regular a nivel local hasta el extremo y en protocolo como no se dejen márgenes sin regular para que pueda interpretarse o actuarse conforme a las circunstancias o tradiciones siempre habrá problemas. ¿Por qué meterse en etiquetas, en si la medalla corporativa puede llevarse o no, o fijar tres minutos de silencio en caso de violencia machista? Al final, por querer regular tanto se vuelve en contra. Un Reglamento el de Huesca que por cierto sobre el uso de crespones incumple la normativa de la bandera española. En fin, yo aconsejo regular sólo lo imprescindible e inamovible (con más o menos flexibilidad según lo que se regule del protocolo y ceremonial), porque querer cerrarlo todo es poner en serios apuros al propio protocolo y ceremonial presente y de futuro.

Pero cada uno tendrá su opinión y será muy respetable. He expuesto mi consejo o lo que yo haría. He usado esta polémica, pero sólo como excusa para generalizar en la a veces excesiva regularización de los actos locales oficiales. Cada cual que opine ahora. Pero que nadie olvide que el protocolo no es un ciencia exacta, que 2 por 2 no siempre son cuatro. No vivo en Huesca, ni he podido contrastar. Me he limitado a ver la noticia y analizar el Reglamento. Si hay algo más detrás que justifique la cuestión pido disculpas… Pero, sospecho que sobre lo que he dicho poca rectificación, a mi entender, se puede hacer. Al margen de todo ello, ¿se puede prohibir a un concejal que tiene como atributo protocolario su medalla corporativa que si es invitado a un acto en tal condición no pueda llevarla? Como dije en su momento, eso no debería poderse prohibir. Pero bueno, no es de eso de lo que quería escribir. Pretendo ir más allá de la polémica puntual.

(*) Dicho reglamento está recurrido por el Partido Popular y pendiente del pronunciamiento del Tribunal Superior de Justicia de Aragón. Gerardo Oliván (portavoz de dicho partido) ya ha avisado de que su formación política está dispuesta a llegar hasta el final en el proceso judicial, sin descartar un recurso de inconstitucionalidad, según información de Radio Huesca del 18 de abril pasado. Desconozco si ha habido resolución al respecto, pero creo que no.

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