La representación protocolaria de los presidentes autonómicos

El Presidente regional “accidental” o “suplente” no goza de la misma precedencia de la autoridad a la que sustituye según la Abogacía del Estado. La siempre difícil cuestión de la representación protocolaria.

 

El Presidente de la Generalitad, en 2013, declinó asistir a un acto promovido por los empresarios catalanes, al no acepotar la representación de la Vicepresidenta por el Presidente del Gobierno. Su silla quedó vacía.

El Presidente de la Generalitad, en 2013, declinó asistir a un acto promovido por los empresarios catalanes, al no acepotar la representación de la Vicepresidenta por el Presidente del Gobierno. Su silla quedó ocupada por un Conseller, aunque en la imagen aparezca vacía. Ver video.

Una de las cuestiones que voy a plantear en el V Congreso Universitario de Comunicación y Eventos, que se celebrará en Madrid los días 1, 2 y 3 de junio, responde a una pregunta muy concreta: ¿Por qué los presidentes de las comunidades autónomas no pueden hacerse representar en los eventos y que su representado tenga los honores y precedencia de aquellos en los actos regulados por la normativa nacional? El Real Decreto 2099/83 sobre Ordenación General de Precedencias en el Estado, en su artículo 9, es claro al respecto al restringir ese derecho protocolario solo a quien acude oficialmente en nombre del Rey y del Presidente del Gobierno. La norma, de carácter nacional, es de obligado cumplimiento (salvo para los actos de carácter especial promovidos por instituciones que dispongan de normativas propias o específicas y a los queno concurran autoridades contempladas en aquélla), pero convendría hacer una reflexión seria si el alcance de esa decisión política no debiera ampliarse, al menos en su demarcación regional, a los presidentes autonómicos.

Es evidente que una cuestión tan importante requiere de mucho más espacio que lo aconsejable para un artículo en un blog o un pequeño espacio de tiempo en un congreso. Pero es bueno que se empiece a pensar que el Real Decreto aludido no solo requiere de estudio y revisión en el orden de precedencias, sino que hay otros aspectos que también deben debatirse. En este blog hemos hecho referencia muchas veces a determinados aspectos que hay que cambiar –y con el tiempo se terminarán por hacer, en un sentido o en otro, para bien o para mal-, pero hasta ahora no habíamos tratado la cuestión de una posible modificación en el tema de la representación. Un Real Decreto que va camino de cumplir 40 años, en una España que tanto ha cambiado jurídica, política y socialmente hablando, no le queda otro futuro que la revisión. Si el decreto franquista de 1968 apenas duró 15 años, ¿cómo es posible que con la tremenda evolución de la sociedad institucional española llevemos 34 años sin que nadie se atreva a actualizar (digo actualizar, insisto) de verdad principios legales que son necesarios y que surgen no solo de la evolución, sino de la aparición de nuevas normativas?

El artículo 9 del RD 2099/83

Vamos al grano. La representación. El artículo 9 del RD 2099/83 dice textualmente: “La persona que represente en su cargo a una autoridad superior a la de su propio rango no gozará de la precedencia reconocida a la autoridad que representa y ocupará el lugar que le corresponda por su propio rango, salvo que ostente expresamente la representación de Su Majestad el Rey o del Presidente del Gobierno”. En su contexto general estamos de acuerdo, porque admitir la representación generalizada desvirtuaría la verdadera condición de autoridad. Pero, con independencia de que posiblemente debiera ampliarse a los más altos representantes de los tres poderes y de la más alta autoridad autonómica, provincial y local, vamos a centrarnos hoy solamente en la cuestión de los presidentes de las comunidades autónomas.

El artículo 152 de la Constitución Española, incluido en el Título VIII, dice textualmente (y subrayo lo importante para la argumentación posterior) lo siguiente: “En los Estatutos aprobados por el procedimiento a que se refiere el artículo anterior, la organización institucional autonómica se basará en una Asamblea Legislativa, elegida por sufragio universal, con arreglo a un sistema de representación proporcional que asegure, además, la representación de las diversas zonas del territorio; un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas y un Presidente, elegido por la Asamblea, de entre sus miembros, y nombrado por el Rey, al que corresponde la dirección del Consejo de Gobierno, la suprema representación de la respectiva Comunidad y la ordinaria del Estado en aquélla. El Presidente y los miembros del Consejo de Gobierno serán políticamente responsables ante la Asamblea”.

La representación ordinaria del Estado

Muchas veces he leído y oído que el Presidente de la Comunidad Autónoma es el representante del Jefe del Estado en su territorio. Eso no es cierto. Como bien señala el artículo antes citado, el Presidente es el representante ordinario de todo el Estado en su comunidad. Es decir, representa al Estado en su marco geográfico, no al Rey. Y si es así, ¿cómo es posible que no tenga la facultad de hacerse representar en su tierra a efectos de protocolo como el Rey y el Presidente del Gobierno en todo el territorio nacional? Es evidente que una autoridad que representa al Estado no sea sólo sea el primero en la precedencia de entre las autoridades de su demarcación, sino que en su ausencia, quien le represente, debiera gozar de los honores y precedencias del Presidente.

Claro, es evidente que hay otro poderoso argumento: no puede haber dos personas al mismo tiempo que representen al Estado en la Comunidad, aunque el titular se encuentre en Australia o de vacaciones. El titular, mientras lo sea, será el único representante a efectos jurídicos. No obstante, a efectos protocolarios debiera darse otra lectura en casos muy evidentes (flexibilidad en la interpretación). Es cierto que los juristas no entran en la parte “moral”, se ciñen al cumplimiento de la norma vigente. Otro gallo cantaría si la norma fuera modificada. Es una cuestión que se reduce al ámbito estrictamente legal y eso a veces choca con la realidad más evidente.

Por pura lógica el Rey y el Presidente del Gobierno es para el país lo que el Presidente de la Comunidad para su autonomía, salvando las lógicas “distancias” de una mayor valencia de quien actúa en nombre de todo el país frente al que sólo lo hace de un determinado territorio. Pero en la esencia jurídica, en el territorio de la Comunidad, el Presidente debiera tener el mismo derecho que el Presidente del Gobierno para hacerse representar con todos los honores que le corresponden. Es probable que muchos puedan pensar que la misma teoría debiera aplicarse, por ejemplo, al Alcalde en los actos en su municipio. Aunque estoy seguro que muchos municipalistas suscribirían esto, a efectos legales, el Alcalde no representa al Estado en su municipio. Son, pues, a nuestro entender dos situaciones muy diferentes, y jurídicamente no se pueden poner en el mismo plano.

Llevémoslo al terreno de la práctica. Si se celebra un acto de carácter general (o especial, es similar) en una Comunidad Autónoma, y el Presidente es invitado y no puede acudir por razones de fuerza mayor, la persona que lo represente entendemos que debiera ocupar el puesto del Presidente, porque en ese momento está asumiendo “comunicacionalmente” hablando la figura de quien representa al Estado. ¿Y es posible que este representante vaya por detrás de otras autoridades de menor rango que el Presidente? Por supuesto que jurídicamente hay argumentos a favor y en contra, pero la lógica protocolaria, aquella que trata de asignar a cada cual la precedencia que tiene en función del papel que juega en cada momento, nos da una visión diferente.

Es cierto, y no lo voy a omitir, que el artículo 1, apartado 2, destaca que “el alcance de sus normas queda limitado a dicho ámbito (se refiere al régimen de precedencias de los cargos y entes públicos en los actos oficiales), sin que su determinación confiera por sí honor o jerarquía, ni implique, fuera de él, modificación del propio rango, competencia o funciones reconocidas o atribuidas por la Ley”. En nuestra modesta opinión, este artículo, junto con el 9, es el que precisaría del ajuste que permitiera que un presidente de Comunidad pueda verse representado con los honores correspondientes, siempre que sea por causas muy justificadas.

El Presidente “suplente” o accidental

En relación a la representación protocolaria, pocos profesionales del protocolo ponen en duda, en cambio, que un presidente en funciones, aquél que legalmente suple al titular, le corresponda por derecho los honores y precedencias del Presidente en los actos que en tal condición asista. Sin embargo, jurídicamente no es así, y los expertos así lo determinan, salvo que se modifique el citado artículo 9. No obstante, por ejemplo, en Catalunya existe un acuerdo tácito entre las cuatro principales instituciones en virtud al cual si el titular no está y ha delegado por decreto, su sustituto ocupa su precedencia en actos organizados entre estas instituciones, según hemos podido confirmar en fuentes de la Generalitat de Catalunya y del Ayuntamiento de Barcelona. Un acuerdo que, por cierto, respetan las altas instituciones del Estado cuando programan eventos en esta Comunidad Autónoma.

La abogacía del Estado, como puede verse en el informe elaborado al respecto en 2001 sobre el “Alcance de las suplencias del Presidente de la Comunidad Autónoma en actos oficiales, a los efectos previstos en el Real Decreto 2099/83, de 4 de agosto, sobre la Ordenación General de Precedencias del Estado” (planteado por un consulta realizada por la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha sobre la sustitución –que no representación- del Presidente por un Vicepresidente de su Gobierno), en su conclusión segunda, tras una ardua argumentación jurídica, establece: “Por aplicación del artículo 9 del Real Decreto 2099/1983, el Vicepresidente que sustituya al Presidente de la Junta en actos oficiales a los que también asistan autoridades estatales ocupará la precedencia que le corresponda por su propio rango, y no la de la autoridad que representa, esto es, la del Presidente de la Junta”. Y confirma su veredicto en la conclusión tercera: “La aplicación de los criterios de interpretación admisible en nuestro derecho no desvirtúa la conclusión anterior, ni permite excluir la aplicación del artículo 9 del Real Decreto 2099/1983 a los casos de suplencia del titular, siendo el término «representación» más amplio que el de «suplencia».

Sin embargo, la Abogacía del Estado es más “laxa” cuando se trata de actos de carácter especial (que son la mayoría), al señalar en su conclusión cuarta que “el alcance de las conclusiones anteriores podrían verse modificado en caso de actos oficiales de carácter especial, en cuyo caso, conforme al artículo 6 del Real Decreto 2099/1983, para la ordenación de las precedencias serían de aplicación preferente respecto del Real Decreto 2099/1983 las normas específicas de la institución, organismo o autoridad organizadora del acto”.

Deja claro en su primera conclusión que “el Estado tiene competencia para ordenar las precedencias en los actos oficiales en los que concurran autoridades estatales y autonómicas, en la actualidad conforme al Real Decreto 2099/1983, de 4 de agosto, teniendo las Comunidades Autónomas competencia exclusiva para ordenar las precedencias en los actos oficiales a los que asistan autoridades autonómicas y no concurran autoridades estatales”. Por tanto, aunque haya normativas autonómicas de precedencias, si concurren a un acto oficial autoridades contempladas en el RD 2099/83, prevalecerá el criterio de éste frente a aquellas.

Sin embargo, aunque no lo señala claramente, parece deducirse de esta primera conclusión que se trata solo de los actos de carácter general, pues en la cuarta y última conclusión “rompe la baraja” al referirse a los carácter especial: “El alcance de las conclusiones anteriores podrían verse modificado en caso de actos oficiales de carácter especial, en cuyo caso, conforme al artículo 6 del Real Decreto 2099/1983, para la ordenación de las precedencias serían de aplicación preferente respecto del Real Decreto 2099/1983 las normas específicas de la institución, organismo o autoridad organizadora del acto”.

El Presidente suplente o accidental no representa al Estado

En fin, en la cuestión de la representación protocolaria la mayoría de los juristas –y podríamos citar muchos más casos- no consideran que un presidente en funciones (no nos referimos al Presidente que entra en funciones por convocatoria de elecciones, sino al que lo sustituye o suple legalmente durante un determinado espacio de tiempo) pueda asumir la precedencia de Presidente porque solo le sustituye en la función, pero no en la representación, cuestión que los juristas consideran de otra dimensión. Que representación no es lo mismo que suplencia, y es obvio, pero a efectos de protocolo debiera de interpretarse de otra manera. Conviene señalar que si la representación y la suplencia no es lo mismo, ¿por qué se admite la representación protocolaria para el Presidente del Gobierno cuando está de vacaciones o en viaje oficial al extranjero o cuando designa a alguien aun cuando permanezca en su despacho de La Moncloa? Decisiones claramente políticas, en este caso acertadas en mi opinión, pero que quizá debiera extenderse a alguna otra autoridad por el mismo criterio.

Desde el punto de vista protocolario es un poco absurdo, pero es lo que hay. En fin, pese a ello, la realidad en España demuestra que cuando un cargo ejerce de presidente autonómico en funciones (es decir, legalmente le suple por vacante, enfermedad, etc.) casi nadie discute que tendrá los honores y precedencia que le corresponde al representante ordinario del Estado en la Comunidad. Ni tan siquiera lo discute ya ni el propio servicio de Protocolo del Estado ni los responsables de protocolo de las altas instituciones del Estado. Y a los hechos me remito.

En cualquier caso, sigo considerando que el Presidente de la comunidad autónoma, debe incluirse en la excepcionalidad del artículo 9 del RD 2099/83 en los actos que se celebren en su propia comunidad (y excepcionalmente en los actos de carácter general que se celebren en la Villa de Madrid). De hecho, varias normativas autonómicas de protocolo ya contemplan esta circunstancia, pero solo se puede aplicar –conforme a la legislación actual- en actos que organice el propio gobierno regional o instituciones de ella dependiente, tal y como señala el artículo 6 del Real Decreto.

Sexudo quizá este artículo, pero es una cuestión importante que debiera contemplarse en los deseables cambios (o al menos reflexiones) que necesita este Real Decreto. Estamos pues ante una decisión puramente política. Es curioso que en el decreto de 1968, en su título preliminar, apartado tercero, señale: “La persona que legalmente sustituya en su cargo a cualquier autoridad goza de la misma precedencia reconocida al titular”. Ni tanto, ni tan calvo. Es necesario madurar. Y cierro señalando que con esta argumentación quiera la razón, sino sencillamente abogo por el debate al respecto. Datos he facilitado y más que se pueden proporcionar.

Os animo a dar vuestros comentarios.

2 Comments

  1. Si le puede interesar para su ponencia, sepa que en Catalunya existe un acuerdo tácito entre las cuatro principales instituciones que si el titular no está y ha delegado por decreto, su sustituto ocupa su precedencia en actos organizados entre estas instituciones. Con la ausencia por maternidad de Ada Colau puede ver claramente ese ejemplo. Saludos!

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    • Muchas gracias Sergi. Era conocedor. Desde el punto de vista legal no se sostiene, pero si no genera problemas y se trata de actos especiales pues fenomenal. Te agradezco la aportación. En varias comunidades ocurre lo mismo, lástima que esos acuerdos no queden por escrito.

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