Ley de Protocolo y Honores de Estado en España.

Texto de la ponencia que pronuncié en la “Jornada Nacional de Protocolo y Constitución: la comunicación institucional a través de los eventos oficiales”, el 8 de mayo, en el Congreso de los Diputados, dentro del marco del III Congreso Universitario de Comunicación y Eventos, celebrado en Madrid entre los días 7 y 9 de mayo.

Título: “Vacíos y dispersión reguladora del Protocolo de Estado. Bases para una posible Ley de Protocolo y Honores de Estado en España.

Autor: Carlos Fuente Lafuente, ditrector del Instituto Universitario de Protocolo de la Universidad Camilo José Cela, director del Instituto Superior de Protocolo y Eventos (ISPE) y vicepresidente primero de la Asociación Española de Protocolo.

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Si el Congreso de los Diputados, gracias a los votos únicamente del partido que sostiene al gobierno actual, aprobó en marzo pasado la Ley Orgánica de protección de la seguridad ciudadana, la tildada como “Ley Mordaza” por quienes la rechazan, ¿por qué no es posible hacer una ley de protocolo y honores que busque como fin esencial facilitar la armonía y la convivencia entre instituciones y personas? Si como dice en su preámbulo “la seguridad ciudadana es la garantía de que los derechos y libertades reconocidos y amparados por las constituciones democráticas puedan ser ejercidos libremente por la ciudadanía”, no tiene también sentido que sea haga una norma que apueste por el entendimiento y evite la confrontación. Eso también ayuda a la Seguridad jurídica. A algunos políticos, probablemente a muchos, les parecerá una quijotada, pero les llamaría a que de verdad piensen que el protocolo no es “gastos de representación”, ni etiqueta, ni saber comer. Es algo que va mucho más allá: un instrumento necesario de convivencia.

Se dice que España tiene escasa legislación en materia de protocolo y tampoco es así exactamente. Existen más de un centenar de normativas que regulan diferentes aspectos sobre esta cuestión. El problema es que están muy dispersas y descontextualizadas, resultan incompletas, presentan un nivel de desfase importante, dejan grandes vacíos e, incluso, tampoco son fiables porque muchas están modificadas por otras, y nadie se toma la molestia de hacer textos refundidos o actualizaciones autorizadas. Dos casos claros de esto que afirmamos:

  1. El Real Decreto 2099/83, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Ordenamiento General de Precedencias en el Estado. Quienes nos dedicamos entre otras cosas a la formación tenemos que decir continuamente que para los eventos oficiales o para el tratamiento adecuado a las autoridades en cualquier acto hay que conocer y aplicar dicha normativa, pero tenemos inmediatamente que alertar que ojo que los artículos 10 y 12 están modificados por medio centenar de otros decretos. Por lo tanto, cuidado con la literalidad.
  2. La Ley de Bases del Régimen Local señala que los alcaldes de Madrid y Barcelona tendrán el tratamiento de Excmo y el resto de ciudades con más de cien mil habitantes de ilustrísimo, y sigue vigente, pero la Ley de Grandes Ciudades dicen que todos los primeros ediles que les afecte esa norma son excelentísimos.

He puesto estos dos ejemplos, pero podría añadir un buen listado de casos. Como también sumaría otro amplio puñado de normas vigentes que no son aplicables porque otras de mayor o similar rango las contradice. Eso ya de por sí sería suficiente para que dentro del ordenamiento legal hubiera una importante revisión de la normativa sobre el Protocolo de Estado. No quiero decir que deba existir una única norma. Tendrán que convivir las que sean necesarias, pero estimo conveniente que haya al menos una disposición con rango de ley que fije los fundamentos esenciales de lo que conocemos como Protocolo de Estado.

EJEMPLO 1

Permítanme que a lo largo de esta ponencia vaya introduciendo ejemplos gráficos (sacados de mi especie de Top 100 de ejemplos de una inadecuada aplicación de protocolo y que más han salido en las redes sociales desde el II Congreso hasta hoy) que hablan por sí solos de la necesidad de regular el verdadero Protocolo de Estado, evitando simples parches que terminan generando problemas colaterales mayores. Fíjense el último remiendo: la modificación del Real Decreto de precedencias a raíz del cambio en la titularidad del Jefe de Estado. ¿Se ha estudiado bien la decisión de situar a los reyes honoríficos tras las dos hijas del Rey? ¿En qué se han basado? ¿No es una contradicción grave que se les confieran tratamiento de Majestad y honores análogos de Príncipes de Asturias y se ubiquen por detrás de los descendientes del rey Felipe VI? Entiendo que tras la Princesa todavía, pero ¿de todos los descendientes…? Y en en cualquier caso, ¿algo tan relevante puede quedarse en una mera disposición transitoria cuarta de un real decreto?
Foto 1
Hay demasiados aspectos que requieren una buena regulación y a buen seguro que si la clase política fuera consecuente accedería a ello. La pregunta, pues, se impone: ¿por qué no hay una Ley? (y no parece que haya al menos por ahora intención de que la haya). La respuesta es bien sencilla: la clase política desconoce realmente lo que es Protocolo de Estado. Se ha quedado con el sello del protocolo como etiqueta, como gasto o como cortesía, por citar algunos ejemplos. ¿Vamos a regular cómo hay que saludar? Muchos representantes políticos consideran que el Protocolo no es materia objeto de regulación, y menos como Ley. Y en tiempos de crisis generalizada, con un mapa político de futuro incierto por la irrupción de nuevos partidos alternativos, hablar de protocolo resulta peligroso, porque el concepto que tienen de protocolo les llevaría a perder votos.

He tenido la oportunidad para hacer esta ponencia de hablar con diferentes diputados y senadores. Pocos parecen proclives a la regulación. El resto de los consultados estima que no es necesaria, apelando a la existencia del Real Decreto 2099/83 que consideran suficiente aunque haya que darle algún retoque, si así lo estiman los técnicos. Pero al ser Real Decreto señalan al Gobierno y se lavan las manos. Frase repetida: ¿qué más se puede regular? Ahí está mi preocupación, porque evidencia el referido desconocimiento que tienen acerca del verdadero significado del Protocolo de Estado y que como tal debe ser objeto de tratamiento legal en muchos más campos que el de precedencias. Se hace necesario una gran acuerdo político para diseñar el marco legal del Protocolo de Estado, ajeno a colores políticos, que sirva por igual a todos y no solo a los que ocupan el poder. Un protocolo que garantice que efectivamente en el día 2 de mayo, el presidente de la Comunidad de Madrid pueda presidir su ceremonia en la Puerta del Sol y que a su derecha esté la Vicepresidenta del Gobierno y a su izquierda el Jefe de la Oposición. En actos de carácter general, no debe primar el interés de quien organice sino la representación y precedencia vigente.

EJEMPLO 2

Miren, otro ejemplo gráfico: ¿Hay que ser muy famoso en España para que te den una reconocimiento de Estado con toda la solemnidad que implica la entrega de una condecoración oficial, especialmente la Medalla de Oro al Mérito del Trabajo? No dudo de los méritos del tenista Rafael Nadal, ni de que requiera esa solemnidad. Mi pregunta es: ¿por qué no se hace igual con todos? Este protocolo es clasista porque favorece la idea de una España con ciudadanos de primera, segunda y tercera categoría. Una buena Ley de Protocolo establecería la necesidad en primer lugar de reducir la excesiva proliferación de condecoraciones y en segundo lugar que éstas sea entregadas con la solemnidad requerida y en el transcurso de una o varias ceremonias presididas por la autoridad adecuada.
Foto 2

EJEMPLO 3

O miren para seguir con el Presidente del Gobierno, ¿hasta qué punto es aceptable que en un acto al que acuden las autoridades sin consorte, asista la esposa del Jefe del Ejecutivo y quede situada por delante del resto de los presidentes de los otros poderes del Estado? ¿Tiene sentido esto? Si ha de estar por las razones que sean, tengo muy claro que cualquier otro lugar más discreto sería más adecuado.
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El Protocolo de Estado bien regulado facilitaría garantías institucionales en la necesaria pluralidad del Estado, impediría abusos partidistas y como se apuntaba al inicio facilitaría la convivencia entre instituciones y de éstas con los ciudadanos. Algunos no estarán de acuerdo, pero solo pido que reflexionen: el Protocolo de Estado debe obligar también a las instituciones no oficiales en sus relaciones con los representantes públicos. Es evidente que el Protocolo de Estado es aquel que emana de las instituciones, pero su ámbito de aplicación no debe acotarse a ellas, sino al conjunto de la sociedad. Debe haber unos mínimos que obliguen a todos. De esta forma se acabaría con determinados abusos, con protocolos de capricho o de interés, de apropiación indebida de símbolos, de pago de favores. Un buen protocolo ayudaría bastante a frenar determinadas prácticas públicas que vislumbran atisbos de posibles corrupciones. Un buen Protocolo de Estado ayuda a la necesaria transparencia en todos los frentes.

En consecuencia es urgente hacer una buena profilaxis de lo que es Protocolo y que nuestros representantes salgan del atasco mental que tienen. El Protocolo de Estado no es sentido común, y menos algo innecesario, y desde luego no debe equivocarse con el Ceremonial que es otra cosa. “¿Queréis regular como hay que disponer una mesa de comer aquí en el Congreso?”, me ha llegado a decir un diputado. No es eso Señoría. Como señala el experto Carlos Tenicela en su blog, “la visión moderna del protocolo ha pasado de considerarlo una herramienta superficial y ornamental a un componente estratégico de comunicación que las empresas e instituciones deben tomar en cuenta para gestionar su imagen global a nivel interno como externo. La evolución de los estándares sociales, estatales y empresariales ha permitido la revaloración de esta disciplina no solo como un instrumento capaz de generar coherencia entre la cultura e imagen de la organización, sino también que facilita el entendimiento con sus públicos”.

EJEMPLOS 4 Y 5

Vuelvo a los ejemplos que acreditan la necesidad de regular por Ley esta cuestión. El reciente funeral de Estado en la Sagrada Familia de Barcelona en honor a los fallecidos en el desgraciado accidente aéreo en los Alpes. Dos reflexiones que anoto, y obvio las críticas al tratamiento dado a la representación alemana. ¿Cómo es posible que en un estado aconfesional se haya dado un funeral de Estado y que éste haya sido por el rito católico? ¿Es correcta la precedencia de autoridades seguida en la Basílica de Gaudí?

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Foto 5

Como se recoge en el preámbulo del Reglamento 2/2005 de honores, tratamientos y protocolo en los actos judiciales solemnes, aprobado por acuerdo de 23 de noviembre de 2005 y publicado en el BOE el 19 de diciembre de dicho año, “la regulación de los honores, los tratamientos y el protocolo no constituye en puridad una cuestión de imagen, sino ante todo, de adecuada ubicación del Poder Judicial, de sus integrantes y órganos de gobierno en el seno de las relaciones institucionales, haciendo posible la plasmación visual del rango y régimen constitucional del Poder Judicial y su solemnidad y respetabilidad como Poder del Estado, ante los ciudadanos y el resto de los Poderes e Instituciones. Así lo tiene declarado el Tribunal Supremo, en Sentencia de 2 de diciembre de 1986, que a su vez se remite a las dictadas por el Tribunal Constitucional en fechas 22 de junio de 1982 y 30 de enero de 1985: la ordenación de las precedencias de los cargos y entes públicos en los actos oficiales es materia que excede de lo que pudiera denominarse vida social o simple protocolo, en cuanto afecta a la imagen y representación externa de las autoridades y entes entre sí y ante los ciudadanos todos”.

Esta frase contenida en la normativa aludida es un precedente legal de extrema importancia, pues no en vano es fruto de tres sentencias, dos del Constitucional y una del propio Supremo, a las que podrían sumarse otras tomadas por la más alta institución judicial, como la sentencia sobre el uso de la bandera nacional. El Poder Judicial se dotó de su propia norma consciente de que “afecta a la imagen y representación externa de las autoridades y entes entre sí” y añade algo que me parece esencial: “y ante los ciudadanos”.

Lejos está, pues, esta doctrina de la cutre y deleznable definición que hace la Real Academia Española al condenar al Protocolo a una mera regla palatina. ¿Estamos de verdad en el siglo XXI? Pese a que durante años hemos inundado de escritos a la RAE pidiendo la revisión del significado de Protocolo, nos hemos quedado sin ver resuelta nuestra demanda tras la presentación de la última edición, la 23. Eso sí, han tenido tiempo de incluir nuevas palabras como birra, backstage, cagaprisas, ciclogénesis, coach, chupi, establishment, haker, maría (por marihuana), mileurista, spa y un largo etcétera. Para eso han tenido tiempo, para sacar al protocolo de “Regla ceremonial diplomática o palatina establecida por decreto o por costumbre”, no. Pero en fin, eso es arena de otro costas, aunque evidencia cual es la opinión generalizada que hay sobre esta materia. Y eso es preocupante. ¿Algún político va a querer hacer una Ley o norma para “reglar el ceremonial diplomático o palatino”? Que cada uno saque sus conclusiones, aunque de verdad confío que en algún momento los representantes públicos recuperen el buen juicio al respecto. Será seguramente cuando pase la actual tormenta política.

EJEMPLO 6:

Precisamente hablando de la RAE y su diccionario, una buena Ley de Protocolo hubiera evitado la situación incómoda que se generó en el momento en que el Director de aquella institución debía entregar al Jefe del Estado el primer ejemplar impreso. Todo por no estar bien definido el papel del anfitrión y su posición…

Foto 6

Cada Poder debería tener reglado su protocolo básico. Lo mismo que ha hecho el Poder Judicial, debería hacerlo el Ejecutivo y el Legislativo. Por cierto, esta misma casa en la que estamos por increíble que parezca no tiene regulado por escrito su protocolo, y eso resulta muy peligroso porque se expone (ya lo sufre) a que su independencia se vea conculcada. Otros ponentes de esta institución van a intervenir en esta Jornada y podrán deducirlo de sus intervenciones, pero se han vivido situaciones donde se ha impuesto el criterio del Gobierno frente al de las Cámaras. Un buen ejemplo de las consecuencias negativas de esa carencia lo hemos vivido en la ceremonia de proclamación del rey Felipe VI, con decisiones que obligaron a la sumisión de esta Cámara con respecto a otros poderes.

 

EJEMPLO 7

Foto 7

Las comunidades autónomas deben tener también regulado su protocolo, lo mismo que ayuntamientos y otras entidades locales. A falta de una Ley estatal, la proliferación de otras normas territoriales solo están provocando el agrandamiento de la brecha institucional con respecto al Estado. Y eso son palabras mayores.

¿Por qué es necesaria una Ley que regule el Protocolo de Estado?

 

EJEMPLO 8

Miren, solo con esta imagen se respondería a la pregunta. Y eso que en España la bandera está regulada por Ley, nada menos que por Ley, lo cual nos lleva a preguntarnos por qué el protocolo para la bandera se determina por Ley y no para el escudo, el himno, las precedencias, los tratamientos, los regalos institucionales, etc. Por cierto, se han preguntado ¿qué norma dice con claridad cuándo hay que interpretarse el himno de España más allá de del reglamento de Honores o de la escasa referencia del Real Decreto, que lo resuelve con la expresión del artículo 3 “cuando proceda”?

Foto 8 

EJEMPLO 9

 

Y por seguir con los símbolos, ¿alguien sabe de verdad lo que tiene que hacer cuando se declara luto nacional, regional o local? ¿Qué banderas hay que poner a media asta? ¿Qué actos hay que suspender? ¿Hay que poner crespón negro o no y si debe ponerse dónde? ¿No es lo suficientemente importante que estos extremos que afectan a los símbolos de todos los españoles está debidamente regulado?

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En un país democrático, con una Constitución aprobada por los españoles, precisa de un desarrollo normativo que fije los pilares básicos del entendimiento y convivencia institucional que se desprenden de los actos de Estado, que son patrimonio común, y, sobretodo, que sea garante del pluralismo. Una ley que acabe con el uso partidista que se hace del mismo, porque aunque los políticos renieguen en público del Protocolo, en el fondo les preocupa más de lo que admiten. Claro, solo cuando les perjudica o cuando se agarran a él porque les favorece. La compleja estructura institucional que tiene toda democracia hace necesaria una norma, con rango de Ley, que establezca las mínimas reglas de juego en las relaciones institucionales y en la proyección de una adecuada imagen del Estado y de sus instituciones. Y debe tener rango de Ley para garantizar que es fruto de la decisión conjunta de los representantes elegidos por el pueblo, y no un posicionamiento del partido gobernante.

 

El doctor de la Universidad de A Coruña, Juan Raposo, en un foro sobre esta materia señaló: “El actual ordenamiento de Protocolo en España, el Real Decreto de Precedencias del Estado, 2099/83, ha quedado totalmente obsoleto, no cabe su reforma, sino sustitución por una Ley del Protocolo Oficial, de rango superior que dé respuesta a las necesidades y realidad de la sociedad española de nuestro tiempo”. En este sentido, señala que “en el rango jerárquico de las normas, con carácter general, se denomina Reglamento Independiente a aquel que regula una materia que no ha sido tratada por una norma superior, una Ley. La supremacía de Ley se manifiesta en dos aspectos: a) La reserva material, que comprende la serie de materias que la Constitución exige que sean reguladas por una norma con rango de ley. b) La reserva formal, que actúa al margen de previsiones constitucionales concretas y significa que, cuando cualquier materia es regulada por una Ley, ya no puede ser regulada por un Reglamento”.

Todos los expertos coinciden en que una cuestión tan importante como la visibilidad de la Constitución, a través de los cargos públicos, debería estar regulada por Ley, no por Reglamento, como ocurre en Portugal. Y en este sentido, el profesor Rodríguez Ennes también se manifestaba en dicho foro: La prioridad jerárquica, leit motiv del protocolo, se ha erigido en un proceloso campo de disputas. Con mayor o menor énfasis –pero sin excepción– desde los remotos tiempos faraónicos, hasta la era de la moderna cibernética, las civilizaciones se han preocupado de las delicadas materias protocolarias y ceremoniales. En todo tiempo y lugar se fue arbitrando un compendio de normas para armonizar la representación de los distintos estamentos sociales; de ahí que alguien apuntase –con notorio acierto– que la ciencia y el arte del protocolo constituyen una mezcla inseparable entre la tradición del pasado y la complejidad del presente, marcado éste por el mayor sentido práctico y utilitario que preside la vida moderna”.

Pero el compendio de normas al que alude el anterior, cuando se refiere a Protocolo de Estado debiera agruparse en una principal con el rango que merece esta cuestión, aunque luego de ella emanen otras disposiciones de menor rango para su desarrollo puntual. Portugal así lo ha hecho y no somos tan diferentes con respecto a nuestros vecinos. No soy partidario para nada de un decreto tan prolijo y puntilloso como el de Brasil, que regula hasta la etiqueta, aunque en opinión del experto Alfredo Rodríguez expresada en su blog “hay que decir que la norma de ceremonial brasileño facilita en gran medida la celebración de actos oficiales mientras que en España la legislación vigente la dificulta muchísimo más”.

¿Qué aspectos como mínimo debiera contemplar una Ley de Protocolo del Estado? Al menos los siguientes:

  1. El uso de los símbolos nacionales.
  2. El ordenamiento de las autoridades y de las instituciones a nivel de Estado y de las comunidades autónomas.
  3. Precedencia para autoridades extranjeras.
  4. Criteriosa aplicar para autoridades no contempladas.
  5. Los honores y tratamientos.
  6. Las condecoraciones.
  7. La aconfesionalidad de los actos promovidos por las instituciones.
  8. Las ceremonias de Estado.
  9. El luto oficial y las ceremonias de despedida (mal llamadas funeral de Estado).
  10. Uso de los símbolos de las entidades supranacionales en los que se integra España, especialmente la Unión Europea.
  11. La definición y competencias del Jefe de Protocolo de Estado.

EJEMPLO 10

Ya hicimos referencia anteriormente a la necesaria aconfesionalidad de los actos oficiales en razón a nuestra Constitución. Pero es que todavía se dan imágenes como estas que una Ley de Protocolo de Estado debería evitar. Un Estado aconfesional debe ser garante de la libertad religiosa, por supuesto, pero también de la neutralidad de las instituciones del Estado y sus representantes sobre las creencias de nuestros gobernantes. ¿Se puede jurar el cumplimiento de la Constitución ante un crucifijo y una biblia? ¿Estaríamos preparados los españoles para un Ministro que jure el cumplimiento de su cargo ante el Corán?

 Foto 10

Aquellos son algunos capítulos que debieran introducirse en mi modesta opinión en una Ley de Protocolo del Estado. No pretendo ni mucho menos defender una norma puntillosa, farragosa y extensa. Debe fijar solamente los criterios básicos que garanticen la pluralidad institucional, las reglas mínimas de las relaciones institucionales y los principios en los que han de asentarse la organización de ceremonias oficiales. Una ley que resuelva técnicamente e impida la interpretación política y frene el “todo vale” al que parecen jugar los políticos.

 

El modelo que propongo es una Ley de Estado que sirva como pilar fundamental y que sea posteriormente desarrollado mediante reales decretos, decretos, reglamentos u otro tipo de normativas que bien los poderes centrales o los autonómicos y locales precisen. Pero hoy en España se hace insostenible la situación que genera la ausencia de una Ley de Protocolo de Estado Y más insostenible que no haya una autoridad específica que vele por su cumplimiento y resuelva las interpretaciones, sin que esté sometido al control del Poder Ejecutivo. Quizá es hora de plantearse que ese Jefe de Protocolo del Estado tenga plena autonomía y dependa para su control únicamente de las Cortes Generales.

 

Pero voy más lejos: una Ley que limpie de una vez la proyección rancia de nuestras instituciones, que modernice la imagen de país, que de respuesta a la nueva realidad social y constituya un verdadero espejo al que mirarse. A través de ella debemos contribuir a la necesaria modernización de la imagen de país, y del modelo de relación entre instituciones y de estas con sus ciudadanos. Tema serio que merece de verdad el buen juicio de sensatos estadistas.

Soy plenamente consciente de que algunos responsables de protocolo de instituciones son partidarios de no regular  más, que el Real Decreto actual es bueno y vigente y que retocarla podría generar nuevos problemas. De hecho, para las altas instituciones es un Real Decreto que les viene bien, porque sus representantes normalmente están amparados. Pero, ¿y las demás instituciones? En cualquier caso resulta confuso que por ejemplo en el propio Congreso de los Diputados haya profesionales que digan que el Real Decreto 2099/83 siga siendo bueno y no paren de quejarse continuamente de que en los actos externos diputados y senadores, portavoces, etc. están totalmente desamparados desde el punto de vista legal de precedencias. No obstante, debo recordar y espero que en la ponencia se haya entendido, que no estoy reivindicando una nuevo Real Decreto. He ido más lejos. Estoy reflexionando sobre la auténtica necesidad de hacer una Ley consensuada en las Cortes que fije las reglas del juego en las relaciones institucionales y que en la misma se aborden muchas más cuestiones que las meras precedencias (todos somos conscientes de que en una norma no se pueden meter a todas las autoridades del Estado, pero la Ley puede y debe dar criterios de cómo resolver los cargos no contenplados).

La existencia de esa norma reforzaría de manera decisiva el papel técnico de los responsables del protocolo oficial que lejos de ser ejecutores de políticas partidarias, debería ser los verdaderos garantes de la aplicación objetiva del Protocolo de Estado. Eso requiere, tras la aprobación en 2010 de los estudios oficiales de grado y posgrado de Protocolo y Organización de Eventos, un reconocimiento implícito de la profesión en la clase política, y que ésta ponga al frente de los departamentos personas con capacidad y formación acreditada, ajena en cualquier caso a los intereses de partido o grupos de poder. Eso por una parte, pero por otra que los propios técnicos profesionales comiencen a ponerse a la altura de la España del siglo XXI, que dejen de hablar de sentido común –que se presupone, pero no es el motor del protocolo-, y hagan su trabajo apoyados en normativas aceptables y en el conocimiento de todo lo que implica una buena comunicación institucional.

MUCHAS GRACIAS.

 

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